第五章 环境保护法的基本原则 ——甘肃政法学院 史玉成

时间:2018-08-31 | 来源:本单位 

第五章  环境保护法的基本原则

——甘肃政法学院 史玉成

 

教学目的:通过本章的学习使学生掌握我国环境与资源保护法中贯彻的基本原则,明确这些原则是确立环境与资源保护的基本制度和各项具体制度的基础。

教学重点:环境保护法基本原则的概念和内容

教学难点:环境保护法基本原则的贯彻

教学方法:课堂讲授、案例讨论

教学时数:2学时

本章共有五大节。第一节:环境保护法基本原则概述;以下四节分别为我国环境保护法的四个基本原则,即:协调发展的原则;预防为主,防治结合,综合治理的原则;环境责任原则;环境保护公众参与原则。本章的学习要求主要是对这些原则的深入了解。

 

第四节   环境保护公众参与原则

 

一、环境保护公众参与原则的含义

环境保护公众参与原则,又称为环境民主原则,是在环境资源保护领域,公众有权通过一定程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动,使得该项决策符合广大公众的切身利益。

马克 E 凯恩在“美国的环境民主”一文中说:“环境民主是指,自然和社会的相互作用,应该主要受行使权力去规定人的活动和获得公共利益的人民的影响”,它坚持对已形成并且正在处理当代环境危机的精英统治作合乎需要的选择”。环境民主:

1.自然和社会的相互作用,应该主要受行使管理权利的管理阶层和获得公共利益的公众的影响;

2.公众和国家管理机关应该联合起来共同作出那些影响环境质量的管理政策和措施;

3.公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定环境的目标和价值的过程;

4.公众应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理做出合乎需要的选择;

5.公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力。

 

二、环境保护公众参与原则的理论依据

    加强对环境的管理,维护环境质量,需要公众的广泛参与。在环境法学研究中,学者为了给公众参与环境管理找到理论根据,提出了“环境公共财产”论、“公共委托”论和公民“环境权”的理论。

 

1. “环境公共财产”(common property)理论

环境公共财产理论是经济学家基于公共物品经济学提出的。这种观点认为,环境污染的根源或环境质量之所以会恶化,关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。

最早提出这个问题的是美国生物学家G.哈丁。他在20世纪60年代末撰写的“共有地的悲剧”一文中,指出:在和平、安定的环境中,每一位牧民都希望自身利益的最大化,他们在一块开放的牧场上随意增加自己放牧的牲畜,于是牧场便很快会因过度放牧而惨遭破坏。到头来还是危害了全体牧民自身的根本利益。

这种“公有地的悲剧”的现象其根源是所有制方面存在的问题,在管理制度不严格的条件下,抽象的公有会变成具体的每个人所有。而制度的不严又导致个人不可能象保护私有财产那样,对环境这种公共财产充分地行使自己的权利,因此对他人滥用权利损害环境的现象也就无法干预。在这里,对环境财产的使用不仅谈不上效率,就连国家的管理都成为一句空话。

    作为人类赖以生存的基本条件的环境要素,不应再视为“自由财产”,不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,它应该是人类的“共享资源”,是全人类的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害。

作为公共财产,应当由代表全体公民意志的机构来管理,并且引入科学决策的方法和程序(如成本效益分析、公民参与等)。只有这样才有利于环境这种公共财产的品质得以维护提高。

2. “环境公共信托”理论

环境的公共财产理论提出了解决“共有地悲剧”的方法问题,并且指出了公民参与管理的重要性。但是,作为一种民主主义机制,不可能让所有的公民都成为环境的行政管理者,它必须以一种代表民意的机关来行使环境管理权。为此,美国学者萨克斯于1969年又提出了环境管理的“公共信托理论”。

    萨克斯教授提出的公共信托理论的实质是要建立民选的环境管理机关,即以信托的形式将本应由公民行使的管理环境资源的权力转而交由政府机关来行使,政府机关对环境的管理是受共有人的委托行使管理权的。公民可以通过行政或司法等程序对政府的管理行为进行监督。因此,萨克斯的公共信托理论也可以称为程序环境权理论。

3. “环境权”的理论

环境权理论是20世纪60年代以来,基于环境污染损害和西方国家呼吁环境立法以保护环境的过程中提出来的。提出该理论的依据是宪法的生存权。

由于传统部门法的保护利益主要是生命健康权和财产权,而对于环境利益(价值)的保护则处于空白状况。由于环境污染损害是通过环境的损害而导致生命健康权或财产权受到侵害,因此,西方学者提出了将环境权作为基本人权 ---- 生存权的派生权利(derivative rights)的理论。

 

1961年,原联邦德国一位医生曾就“有人向北海抛弃核废料”向欧洲人权委员会提出控告,认为这一行径是侵犯人权的举动,从此便拉开了环境权论的序幕。

    1970年在东京召开的一项公害问题国际座谈会上,来自美国的学者又提出了环境权理论,认为“每一个公民都有在良好环境下生活的权利。公民的环境权是公民最基本的权利之一,应该在法律上得到确认并受法律的保护。

    后来,在这次会议通过的《东京宣言》第5条中规定:“我们请求,把每个人既有的健康和福利及不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产作为一种富有自然美的自然资源的权利,作为一种基本人权,在法律体系中确定下来。”在这种对环境权利的呼吁下,一些国家以及国际组织均相应地将“环境权”写进了环境法律文件之中。

    1972年《人类环境宣言》提出:“人类环境的两个方面,即天然和人为的两个方面,对于人类的幸福和对于享受基本人权,甚至生存权利本身,都是必不可缺少的”“人类有权在一种能够过着尊严和幸福生活的环境中,享受自由、平等和适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”.

在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约环境与发展宣言》再次重申了环境权:“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”

    

环境权 ---- 是公民依法享有的在健康、适宜的环境中生存和合理利用环境资源的权利,以及有效参与国家环境管理和决策的权利。

 

权利内容:环境权既是一种实体性的权利,又是一种程序性的权利。

作为实体性权利的环境权,其具体内容包括两个方面。

一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等;

二是既与公民个人生存和健康直接相关有与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等。

作为程序性权利的环境权,其要义便是公民参与国家的环境决策。

第一,环境知情权。

环境知情权是公众参与的前提和基础,没有环境咨讯的公开和了解,公众便无法真正有效地参与环境决策和环境保护。我国《环境保护法》第11条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。”

第二,环境立法参与权。

我国《立法法》第34条第1款规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”该法第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

第三,环境行政执法参与权。

公众参与的核心是在公众环境权与国家环境权(尤其是国家环境行政权)之间进行平衡,一方面公众直接参与环境行政执法活动,可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策,促进官民关系的融洽与和谐;另一方面公众参与可以对行政权进行有效的监督和控制,保障行政权的合法行使。

第四,环境诉讼参与权。

“有权利就必有救济”,“无救济即无权利”,要保障公众参与权的有效行使,必须要充分保障公众的救济权。应当改造传统的诉讼制度,放松原告资格的限制,承认居民和环境保护社会团体环境诉讼的原告资格,逐步承认和推广环境公益诉讼。

 

对环境权性质的认识

环境权首先是人权的一种。关于人权的基本意义,一般可以概括为以下几个方面:首先,人权具有谋取应然的“天赋性”,即“天赋人权”,它往往直接被体现在国内法或国际法中。其次,人权是一项人人都享有的权利,即人权的主体是人类社会的所有成员。再次,人权的客体一般具有最重要的意义,人权往往优于其它一般权利。学者一般认为,人权具有三种存在形态:应有权利、法定权利和实有权利。

环境权具有人身权和财产权特征。环境权与人身权密不可分。自然人的人身权是指与自然人的人格、身份不可分离的权利,包括生命权、健康权(洁净水权、洁净空气权等)、幸福权、安宁权、观赏权等,这些权利关涉到人类的基本尊严,是最基本的环境权。

 

关于环境权的问题,一般来说,多数学者都从宪法归纳出环境权,但是宪法本身关于人权的规定并不详细。

首先,事实上生存权作为一项法律权利还没有明确,判例也没有迹象显示出它是否为实体法上的权利。

其次,承认环境权将导致它与财产权之间的冲突,因为一旦确认了环境权就必须制约企业的事业活动。

 

据统计,目前有41个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利,有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务。

例如1976年《葡萄牙共和国宪法》第66条第1款规定:“全体公民都有权享受不损害其健康的生活条件,同时也有义务保护环境的洁净。”

1980年《智利共和国政治宪法》第3章第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中,……。国家有义务监督、保护这一权利,保护自然。”

 

如果将环境权确立为一项法的权利,那么它将对于环境行政诸方面起到指导作用。

第一,有关环境问题确立了居民的主体性,因而环境权可以促进环境行政的民主化,开辟居民参与公害防止和环境管理的渠道;

第二,环境权可以成为居民对环境行政进行调查、请求发动适当措施的根据;

第三,对环境破坏的事前控制在过去是遵循消极的警察行政观点,而环境权则开了环境创造行政的先河;

第四,环境权可为环境影响评价的概念带来明确的意义;

第五,在公害致健康被害方面,环境权可成为公害损害赔偿请求的依据;

第六,环境权的确立还能推进公害防止协定的缔结,促进其法的实效性;

第七,环境权为环境行政诉讼带来便利。

我国现行法律没有明确规定公民的环境权。但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中,体现了维护人民良好生活环境的精神。

 

三、环境保护公众参与原则的法律依据

    1.我国公民有参与国家环境管理的权利

    《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”根据这一规定,我国公民可以广泛参与国家的环境管理。但是公民依法参与国家环境管理的具体方式,还有待立法上进一步具体化。

    2.公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利, 充分体现了环境管理的民主原则。

    我国的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定,充分体现了环境管理的民主原则。但在实践中,公民如何真正有效地参与环境管理,参与监督以及检举,还存在许多困难,如缺乏具体行使权利的形式、程序和有关具体的法律规定。

3.《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的范围、组织形式作了规定

范围: (一)对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目; (二)环境影响报告书经批准后,项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动,建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目;  (三)环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设,其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。

组织形式:调查公众意见和咨询专家意见;座谈会和论证会;听证会

 

4.《公众参与环境保护办法》,对公众参与环保进行立法保护

主要内容:环境信息的公开与获知、公众意见的征求与表达、公众监督与补救和法律责任四大方面。

公众的环保权益设定为三个方面:环境信息的知情权、环保决策的参与权、公众参与的监督和救济。

 

四、环境保护公众参与原则的贯彻落实

1.环境信息公开

公众有从法定机构、企业获得有关环境信息的权利,政府、企业有向公众提供环境信息的义务。

2.公众环境立法参与

环境立法参与就是在环境法律、行政法规和规章的制定过程中,公众根据法律的规定,以自愿的方式,通过各种途径发表意见,影响国家的环境立法决策的活动。

公众的环境立法参与主要有两种途径:一是公众通过选举人大代表提出立法动议,参与相关环境立法活动,间接参与立法;二是在立法机关将相关环境立法草案向社会公开征求意见时,公众通过听证会、论证会、座谈会等方式对法规草案提出自己的意见和建议,从而直接行使环境立法参与权。

3.公众环境行政参与

环境行政参与包括环境行政决策参与和环境行政执法参与两个方面,参与的目的是在维护公众环境利益与保障国家环境行政管理职能之间进行衡平。

4.公众环境司法参与

环境司法参与主要是指公众对环境诉讼(包括环境行政诉讼、环境民事诉讼和环境刑事诉讼)的提起、参加及对诉讼结果的执行。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式。因公众环境利益受到损害而提起的诉讼,一般而言即指环境公益诉讼。

 

案例讨论

案例一:圆明园湖底防渗工程案

案例二:怒江水电开发案

 

本节思考题:“环境保护,人人有责”如何从口号转化为我们的自觉行动?


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